(04.11.2025, überarbeitet 07.11.25)
Der Emissionshandel für Gebäude und Verkehr (ETS 2) soll laut Beschluss des EU-Umweltrates um ein Jahr auf 2028 verschoben werden. 19 Mitgliedstaaten hatten sogar eine Verschiebung um drei Jahre gefordert. Die jetzige Einigung schwächt die Rolle des CO2-Preises. An Gewicht gewinnt dagegen der bürokratisch wie finanziell aufwendigere Weg von Subventionen und Ordnungsrecht. Das Ziel, ein Modell zu entwickeln, welches auch für ärmere Staaten umsetzbar wäre, wird klar verfehlt. Ein erprobtes Alternativmodell ist möglich.
Klimapolitik ist zum gesellschaftlichen Spalter-Thema geworden
Die Klimapolitik ist in eine Sackgasse geraten. In Umfragen ist die Mehrheit für mehr Klimaschutz. Bei Fragen zu konkreten Maßnahmen gehen die Meinungen dagegen weit auseinander. Einer Studie der TU Dresden nach ist das Thema Klimaschutzmaßnahmen mit das größte Spaltungsthema. Wenn es nicht gelingt, diesen Konflikt zu entschärfen, könnte der ETS 2 das Schicksal des umstrittenen Heizungsgesetzes erleiden.
Das gilt nicht nur für Deutschland. Die Diskussion um die Verschiebung des ETS 2 zeigt, wie groß die Angst vor den Folgen eines deutlichen Anstiegs der Energiekosten ist. Ebenso groß ist die Gefahr einer Verwässerung der Klimaziele.
Einheitliche CO2-Preise treffen auf sehr unterschiedliche Durchschnittseinkommen
Ein wie geplant EU-weit einheitlicher CO2-Preis steht sehr unterschiedlichen Einkommensniveaus gegenüber. Die Lenkungswirkung ist deshalb in ärmeren Mitgliedstaaten stärker als in reichen – obwohl letztere deutlich mehr Emissionen verursachen. Aus sozialen Gründen könnten nun EU-weit geltende Höchstpreise eingeführt werden. Dafür sollen mehr Zertifikaten in den ersten Jahren versteigert werden. Damit würden die Klimaziele an die schwächsten Mitgliedstaaten angepasst werden. In der Folge müssten spätere Reduzierungen umso deutlicher ausfallen, um die Klimaziele einhalten zu können.
Ein einheitlicher CO2-Preis für Länder und Sektoren birgt eine weitere Gefahr: Wenn es günstiger ist, zusätzliche Zertifikate zu kaufen, statt in Klimaschutz zu investieren, werden Investitionen hinausgeschoben, was die Klimawende verzögert.
Unklare Preisentwicklung beim ETS 2 widerspricht Wunsch nach Planbarkeit
Wenn Höchstpreise an die schwächeren Mitgliedstaaten angepasst werden, würde der CO2-Preis in Deutschland absinken. Deutschland ist aber für fast ein Viertel der Emissionen bei Heizung und Verkehr verantwortlich. Um das zu vermeiden, brauchen die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, nationale Mindestpreise einzuziehen.
Klar ist damit: Ein Preiskorridor aus Mindest- und Höchstwerten ist sowohl sozial als auch klimapolitisch notwendig. Dieser Korridor sollte möglichst schmal sein, damit die Preisentwicklung berechenbar bleibt. Und er muss auf nationaler Ebene angepasst werden, weil Einkommen, Gebäudebestand und Verkehrslasten in der EU sehr verschieden sind.
Ohne Klimageld kein hoher CO₂-Preis
Die Einnahmen aus dem ETS 2 sollen für Klimaschutzinvestitionen verwendet werden, wobei sozial schwache Gruppen besonders berücksichtigt werden. Solche Investitionen sind jedoch nur mittelfristig umsetzbar. Der CO2-Preisanstieg wird dagegen sofort wirksam und wird die breite Bevölkerung treffen. Direktzahlungen an Verbraucher sind im ETS 2 nur übergangsweise und in begrenzter Höhe vorgesehen. Ein wirksames Klimageld wäre nur möglich, wenn die Mitgliedstaaten es aus ihren nationalen Haushalten zahlen. Damit ginge zum einen der direkte Bezug zwischen CO2-Preis und Klimageld verloren.
Zudem wäre es aufgrund von Haushaltsdefiziten in den meisten Staaten kaum umsetzbar. Ohne Klimageld wird der CO2-Preis aber nur eingeschränkt ansteigen können.
Klimageld vs. sozial gestaffelte Förderung?
Dieser Gegensatz kann aufgelöst werden. Besserverdienende Haushalte brauchen tatsächlich kaum Unterstützung. Viele haben bereits in klimafreundliche Gebäudesanierung investiert oder können sich E-Mobile leisten.
Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) schlägt eine Lösung über die Einkommenssteuerabrechnung vor. Im Ergebnis behalten die unteren 30 Prozent der Bevölkerung das volle Klimageld, im mittleren Einkommensbereich wird es abgeschmolzen und bei den oberen 30 Prozent nahezu vollständig abgeschöpft.
Unbestritten ist, dass der CO2-Preis flankiert werden muss durch 1. Investitionen in eine klimagerechte Infrastruktur: Laut Klimainstitut MCC Berlin sollten Investitionen für öffentliche Daseinsfürsorge, ÖPNV, Ladeinfrastruktur und Ähnliches aus dem regulären Haushalt finanziert werden. Sowie durch 2. Förderung für sozial gestaffelte Klimaschutzinvestitionen: Die Förderung der energetischen Sanierung könnte über sozial gestaffelte Kredite der KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau) abgewickelt werden.
Niedriger Preis = hoher Förderbedarf
Fördergelder und CO2-Preise sind umgekehrt proportional miteinander verbunden. Je niedriger der CO2-Preis ist, desto höher ist der Förderbedarf zum Ausgleich fehlender wirtschaftlicher Motivation. Niedrige CO2-Steuern bedeuten außerdem weniger Geld im Topf. Was noch verstärkt wird durch höhere Kosten für die bisher zu wenig nachgefragte klimafreundliche Technologie.
Auch wenn klar ist, dass ein Mix aus CO2-Preis und Förderung notwendig ist, muss geklärt werden, was im Mittelpunkt stehen soll. Das Ergebnis einer Studie der ETH Zürich zu den Kosten der beiden Extremvarianten Förderung oder Lenkung ist eindeutig: Die Lenkung über den CO2-Preis ist gesamtwirtschaftlich erheblich effizienter und um bis zu fünfmal kostengünstiger als der Weg über die punktuelle Förderung.
Ausweg: Nationale CO2-Steuer mit Klimageld und klaren Reduktionszielen
Die beschriebenen Probleme lassen sich innerhalb des ETS-2-Designs nur schwer beheben. Der kritische Punkt ist der EU-weit einheitliche CO2-Preis.
Notwendig ist ein nationaler Preiskorridor, und die Möglichkeit, aus sozialen wie klimapolitischen Gründen eigene Mindest- und Höchstpreise festzulegen. Wenn ein schmaler Korridor sinnvoller ist als ein breiter, wäre ein einziger CO2-Preis die einfachste Lösung.
In der Schweiz existiert seit 2008 eine CO2-Steuer mit Rückzahlung von 70 Prozent der Einnahmen an Verbraucher und Wirtschaft (Verteilung entsprechend den Einnahmen – etwa ein Drittel an die Wirtschaft, zwei Drittel an die Haushalte). Die restlichen 30 Prozent werden gezielt für Klimaschutzinvestitionen verwendet. Inzwischen liegt der Preis bei 120 Euro/Tonne CO2, das Konzept wurde mehrfach per Volksabstimmung bestätigt. Ein ähnliches Modell hatte auch das Umweltbundesamt Ende 2022 vorgeschlagen. (Allerdings war bei diesem Modell keine Rückzahlung an die Wirtschaft vorgesehen.)
Von Seiten der EU müssten bei diesem Modell nur die verbindlichen Minderungsziele vorgegeben werden. Auf nationaler Ebene könnte dann eine CO2-Steuer mit entsprechendem Steigerungspfad installiert werden, der je nach Erreichung der Klimaziele nachjustiert wird. Das ist schon jetzt gängige Praxis in der Schweiz.
Europa braucht ein Modell, das als Beispiel dienen könnte: verständlich, sozial und effizient
Man kann einwenden, dass es politisch schwierig wäre, das Paket noch einmal aufzuschnüren. Dagegen sprechen zwei Dinge: Erstens der Beschluss des EU-Umweltrates, den Start des ETS 2 zu verschieben. Zweitens wären die Folgen des Scheiterns eines zentralen europäischen Klimainstruments kaum zu überschätzen.
Schon jetzt muss das Klimaziel von Paris als verfehlt angesehen werden. Das 1,5-Grad-Ziel ist bereits überschritten, selbst das 2-Grad-Ziel wird ohne effiziente Instrumente schwer erreichbar sein. Tatsächlich fehlt ein Modell, welches tauglich wäre, die Klimaziele wirtschafts- und sozialverträglich umzusetzen. Europa war angetreten, ein solches Modell zu entwickeln.
Der aktuelle Vorschlag des Umweltrates läuft jedoch darauf hinaus, dass der CO2-Preis geschwächt wird. An Gewicht gewinnt dagegen der bürokratisch wie finanziell aufwendigere Weg von Subventionen und Ordnungsrecht. Damit werden nicht nur die Klimaziele deutlich verfehlt. Gleichzeitig wird die eigentliche Messlatte – die Entwicklung eines auch für Schwellen- und Entwicklungsländer tauglichen Modells – grundlegend verfehlt.
(Foto von thelegendreturn auf pixabay.com)